Введение ↑

Аналитический доклад «Правовые особенности выборов, назначенных на 14 сентября 2025 года» подготовлен кандидатом юридических наук Аркадием Любаревым для проекта «Право на выбор».

Проект «Право на выбор» создан группой электоральных юристов, он посвящен анализу избирательного законодательства и его правоприменения (прежде всего — в судах). Кроме аналитических материалов, на сайте «Право на выбор» вы сможете найти базу судебных решений по уголовным и административным делам, позиции Конституционного суда России и репортажи с судебных заседаний.

В своих материалах мы стремимся оценивать избирательное право и применение с точки зрения обеспечения гарантий суверенитета граждан России, их конституционного права на участие в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей.

Отметим, что для обеспечения этого права необходима стабильность избирательного законодательства, которая бы гарантировала, что ни одна политическая сила не использует возможность повлиять на установление правил проведения выборов, чтобы создать себе необоснованное преимущество.

Основные выводы ↑

1. Существенные изменения в избирательное законодательство были внесены федеральным законом 23 мая 2025 года, за несколько дней до старта избирательных кампаний выборов, назначенных на единый день голосования 2025 года. Главными стали новеллы, связанные с электронным голосованием. В частности, закон фактически предусматривает распространение московской практики применения терминалов электронного голосования (под другим названием КЭГ — комплекс электронного голосования) на всю страну. При этом использовавшиеся в Москве ТЭГи отличаются от старых КЭГов в худшую сторону: они конструктивно допускают возможность нарушения тайны голосования, не позволяют избирателю проверить, как учтен его голос, не позволяют провести пересчёт голосов по контролируемым избирателями бумажным носителям. Кроме того, теперь появляется возможность смешать данные по разным формам голосования, их невозможно будет анализировать раздельно.
2. Позитивным моментом можно считать гарантию того, что по требованию избирателей им должна быть предоставлена возможность голосования бумажным бюллетенем даже при проведении электронного голосования. Однако формулировки закона буквально значат, что для выборов, назначенных до 1 января 2026 года, это требование не действует.
3. Сокращение срока действия схемы одномандатных округов по выборам депутатов Госдумы с десяти до пяти лет открывает возможности для манипулирования границами округов в интересах парламентского большинства перед каждым новым электоральным циклом. В результате можно ожидать, что по итогам выборов 2026 года численность оппозиционных депутатов-одномандатников в Госдуме сократится еще сильнее. Тем более, что нарезка 2025 года уже привела к тому, что новые округа достались территориям, которые в последние годы отличались очень лояльными по отношению к властям результатами выборов. Лишились же округов некоторые регионы, в которых по одномандатным округам были избраны представители не «Единой России», а других партий.
4. Норма о непроведении дополнительных выборов в год, предшествующий году проведения основных выборов, выглядит сомнительной инициативой с точки зрения обеспечения права граждан России на участие в управлении государством через своих представителей. В соответствии с этой нормой, в 2025 году не проводятся дополнительные выборы депутатов Государственной думы. В результате более 3 млн избирателей не будут представлены в парламенте более года. Например, в Бийском округе Алтайского края избиратели будут лишены представителя в течение 26 месяцев, или 43% срока полномочий текущего созыва Госдумы.
5. В качестве полезной новеллы можно отметить возможность дистанционного открытия специального избирательного счета.
6. Если на выборах депутатов региональных парламентов ситуация с соотношением мажоритарной и списочной частей стабилизировалась, то на выборах депутатов гордум продолжается сокращение пропорциональной части в сторону мажоритарной: на мажоритарную систему перешел Сыктывкар, плюс Самара, вернувшаяся к прямым выборам, также предпочла мажоритарную систему (в то же время в Махачкале будет использоваться полностью пропорциональная система). Одновременно наметилась тенденция по увеличению числа депутатов — ранее тенденция была противоположная. В этот раз численность депутатского корпуса увеличилась в трех региональных центрах: в Калуге, Нижнем Новгороде и Ставрополе.
7. Активно продолжают использоваться методы распределения мандатов, искажающие представительство в пользу победителей. Речь прежде всего идет о методе делителей Империали, который, как уже доказано, не может считаться методом пропорционального распределения мандатов — он дает явные преимущества партии-лидеру. Его используют в четырех регионах на выборах региональных депутатов и в шести административных центрах. Более справедливый, но тоже оставляющий шанс для искажения представительства, Тюменский метод будет использоваться для семи региональных выборов и в восьми административных центрах. Наиболее же справедливый метод Хэйра-Нимейера будет использоваться только на муниципальных выборах в Казани.
8. Большая проблема, которая сохраняется уже много лет — требование о разбиении списков партий на региональных и местных выборах на территориальные группы. Такое разбиение оправдано в больших и неоднородных регионах, а в небольших однородных регионах (и тем более городах) крайняя дробность списков имеет больше отрицательных, чем положительных качеств с точки зрения обеспечения интересов избирателей. Зачастую такая система делает распределение мандатов результатом стечения случайных факторов и откровенных манипуляций. Однако региональные законодатели уже в течение длительного времени навязывают разбиение списков на выборах (в том числе в городских округах). Из-за этого, в частности, в большинстве регионов минимальное число кандидатов в списке оказывается больше числа мандатов, распределяемых по единому округу. Так, в Рязанской области в списки каждой партии должно быть включено в 2,3 раза больше кандидатов, чем распределяется мандатов, а в Чебоксарах это число превышает количество распределяемых мандатов более чем в вдвое.

1. Изменения федерального избирательного законодательства ↑

За период с июня 2024 года по май 2025 года было принято всего два федеральных закона, внесших изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При этом Федеральный закон от 8 августа 2024 года № 232-ФЗ внес лишь терминологические изменения, и мы их комментировать не будем.

В то же время существенные изменения внесены Федеральным законом от 23 мая 2025 года № 115-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». По традиции такие изменения внесены перед самым началом кампаний выборов, назначенных на единый день голосования 2025 года.

Главными стали новеллы, связанные с электронным голосованием. В статье 2 были уточнены понятия «Электронное голосование» и «Дистанционное электронное голосование» (а также «Комплекс для электронного голосования»). Первое — это «голосование на избирательном участке, участке референдума без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием комплекса для электронного голосования» , а второе — «голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием специального программного обеспечения, размещенного на специальном портале, доступ к которому через информационно-телекоммуникационные сети предоставляется на техническом устройстве избирателя, участника референдума» . Иными словами, уже привычное для избирателей некоторых регионов дистанционное электронное голосование (ДЭГ) — это голосование через Интернет, а просто «электронное голосование» (ЭГ) – это голосование на избирательном участке без бумажного бюллетеня с помощью технических устройств (Комплексов для электронного голосования, КЭГ).

Здесь нужно немного углубиться в историю. КЭГи появились на российских выборах еще в начале 2000-х годов. Но их было мало (буквально единицы), они использовались на ничтожном количестве участков, и какой-то статистики по ним не набиралось. В Федеральный закон № 67-ФЗ пункт об электронном голосовании был введен в 2005 году, но в нем было лишь сказано, что порядок электронного голосования и подведения его итогов устанавливается ЦИК.

Голосование с помощью КЭГ активно обсуждалось в период, когда председателем ЦИК был Владимир Чуров. Эксперты критиковали его за то, что оно не позволяет избирателю контролировать, как учтен его голос. В результате обсуждения было решено, что в КЭГ должна быть предусмотрена лента, на которой печатается волеизъявление избирателей; избиратель должен видеть фрагмент этой ленты, касающийся его голосования, а члены УИК должны иметь возможность осуществить контрольный пересчет голосов на основании этой ленты. И КЭГи были модифицированы в соответствии с этой договоренностью. Но в тот период КЭГи так и не получили развитие.

Ситуация изменилась после введения ДЭГ. Параллельно в Москве организаторы выборов стали принуждать избирателей, пришедших на избирательные участки, голосовать не с помощью бумажных бюллетеней, а с помощью технических устройств (ТЭГ), то есть фактически с помощью ДЭГ, но на избирательном участке.

Теперь голосование на избирательном участке с помощью безбумажных технических средств будет называться ЭГ, а данные технические средства — КЭГ, хотя они и отличаются от КЭГ, действовавших ранее . Этому способствует и изменение в законе определения КЭГ. Если ранее КЭГ определялся как «техническое средство, предназначенное для проведения электронного голосования, автоматизированного подсчета голосов избирателей, участников референдума, установления итогов голосования и составления протокола участковой комиссии об итогах голосования» , то теперь это «программно-техническое средство, которое предоставляется избирателям, участникам референдума для проведения электронного голосования и с помощью которого обеспечиваются сохранение данных о волеизъявлении избирателей, участников референдума, их передача для установления итогов голосования или автоматизированный подсчет голосов избирателей, участников референдума, установление итогов голосования и составление протокола участковой комиссии об итогах голосования» . Иными словами, КЭГ перестает быть средством исключительно для автоматизированного подсчёта голосов избирателей, установления итогов голосования и составления протокола УИК об итогах голосования — теперь данные о голосовании с помощью КЭГ будут куда-то передаваться, и где-то в другом месте будет составляться протокол.

Фактически закон предусматривает распространение московской практики применения ТЭГ (под новым названием КЭГ) на всю страну. При этом использовавшиеся в Москве ТЭГ:

• имеют встроенный сканер паспорта и видеокамеру, конструктивно допускающие возможность нарушения тайны голосования ;
• не позволяют избирателю проверить, как учтен их голос;
• не позволяют провести пересчёт голосов по контролируемым избирателями бумажным носителям;
• прямо подключаются к информационной сети во время голосования.

Еще один важный момент: «В случае, если на территории субъекта Российской Федерации одновременно проводятся дистанционное электронное голосование и электронное голосование, порядком дистанционного электронного голосования может быть предусмотрено, что итоги электронного голосования учитываются в итогах дистанционного электронного голосования» . Фактически будут смешаны разные формы голосования, и невозможно будет их анализировать раздельно.

Группа экспертов еще при прохождении законопроекта обращала внимание депутатов Государственной думы на эти существенные недостатки законопроекта, а затем, после принятия закона, обращалась к президенту России с просьбой его не подписывать[1]. Однако их мнение было проигнорировано.

При этом закон содержит один хитрый момент, и неясно, внесен ли он по ошибке или намеренно. Ранее в пункте 15 статьи 64 Федерального закона № 67-ФЗ было записано: «При проведении выборов, референдума вместо голосования с использованием бюллетеней, изготовленных на бумажном носителе, может проводиться электронное голосование» . Теперь иначе: «При проведении выборов, референдума может проводиться электронное голосование. При проведении электронного голосования должна быть обеспечена возможность голосования с использованием бюллетеней, изготовленных на бумажном носителе » . В то же время пункт 3 статьи 6 Федерального закона от 23 мая 2025 года № 115-ФЗ гласит: «Положения статьи 64 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции настоящего Федерального закона) применяются к правоотношениям, возникшим в связи с проведением выборов, референдумов, назначенных после 1 января 2026 года » . Буквально это значит, что для выборов, назначенных до 1 января 2026 года, не действует именно требование об обеспечении возможности голосования с помощью бумажных бюллетеней.

Еще одно важное изменение касается выборов в Государственную думу. Если ранее схема округов для этих выборов принималась на 10 лет, то новый закон сократил этот срок до пяти лет . Это открывает возможности для манипулирования границами округов в интересах парламентского большинства перед каждым новым электоральным циклом. Это изменение реально скажется на выборах в Госдуму 2031 года, поскольку действовавшая ранее схема была принята в 2015 году, и в 2025 году все равно нужно было принимать новую схему (и она принята).

Как происходят манипуляции с границами округов, сказывающиеся на итогах голосования, можно было заметить в 2015 году, когда утверждались нынешние границы. Тогда была применена так называемая «лепестковая нарезка», разделившая территории крупных городов на части, к которым присоединяли обширные сельские территории. Это позволило минимизировать влияние протестного городского электората.

За прошедшие десять лет в текст Конституции России были внесены изменения, которые в частности касались перечня субъектов Российской Федерации: появилось упоминание четырех новых регионов, которые теперь получат свое представительство в нижней палате российского парламента. В сумме эти четыре территории получили семь одномандатных округов. Кроме того, заметно выросла численность избирателей в Москве, Подмосковье и Краснодарском крае, из-за чего они получили по одному дополнительному округу. Все эти территории в последние годы отличаются очень лояльными по отношению к властям результатами выборов. При этом лишились округов часто именно те регионы, в которых по одномандатным округам были избраны представители не «Единой России», а других партий. В результате можно ожидать, что по итогам выборов 2026 года численность оппозиционных депутатов-одномандатников в Госдуме сократится еще сильнее.

В законе также появилась новая статья «Порядок рассмотрения комиссиями обращений». Статья вносит определенный порядок в эту важную сферу, содержит в основном разумные положения, и ее можно приветствовать.

В качестве полезной новеллы можно отметить возможность дистанционного открытия специального избирательного счета. Новелла эта в основном вступает в силу для выборов, назначенных после 1 января 2026 года, но решением ЦИК она может начать действовать в отношении отдельных выборов и ранее.

Важной новеллой, которая уже действует, стала норма о непроведении дополнительных выборов в год, предшествующий году проведения основных выборов. В соответствии с этой нормой в 2025 году не проводятся дополнительные выборы депутатов Государственной думы.

Всего в этом году должны были быть назначены довыборы по семи избирательным округам, избиратели которых лишились своих представителей в федеральном парламенте (в одном случае это произошло из-за смерти депутата, в остальных — из-за добровольного отказа от мандатов ради карьерного роста: двое стали главами регионов, двое заняли посты заместителей министров в федеральном правительстве, двое стали вице-губернаторами в Республике Алтай). В результате более 3 млн избирателей не будут представлены в парламенте более года. Например, в Бийском округе Алтайского края, где депутат Александр Прокопьев отказался от мандата еще 3 июля 2024 года, избиратели будут лишены представителя в течение 26 месяцев, или 43% срока полномочий текущего созыва Госдумы. В этом контексте отмена довыборов выглядит сомнительной инициативой с точки зрения обеспечения права граждан России на участие в управлении государством через своих представителей.

2. Региональное избирательное законодательство, регулирующее выборы глав регионов ↑

Выборы глав проводятся в 20 регионах. В 15 из них (Республика Коми, Республика Татарстан, Чувашская Республика, Камчатский, Краснодарский, Пермский края, Архангельская, Брянская, Иркутская, Калужская, Костромская, Ленинградская, Ростовская области, Севастополь, Еврейская автономная область) предыдущие выборы проходили пять лет назад, в 2020 году. В Новгородской, Свердловской и Тамбовской областях предыдущие выборы прошли в 2022 году, в Курской и Оренбургской областях — только в 2024 году, менее года назад.

Основные параметры выборов в этих регионах представлены в таблице 1.

Таблица 1. Основные параметры прямых выборов глав регионов

Во всех регионах основные параметры закона о выборах глав (параметры муниципального фильтра и возможность самовыдвижения) не изменились с предыдущих выборов. Разница только в том, что в Чувашской Республике ликвидирован поселенческий уровень, поэтому там теперь один параметр муниципального фильтра, а не два.

Таким образом, возможность самовыдвижения есть только в пяти регионах из 20. Доля подписей избирателей в Чувашской Республике и Иркутской области установлена на минимальном уровне (0,5%), в Республике Коми и Пермском крае – 1%, в Камчатском крае – максимум (2%). Во всех пяти регионах есть возможность собирать подписи избирателей в поддержку выдвижения через ЕПГУ, но в четырех регионах так можно собрать до половины подписей, а в Камчатском крае – не более четверти.

Максимальная доля подписей муниципальных глав и депутатов, которые необходимо собрать для преодоления «муниципального фильтра» (10%), установлена в пяти регионах, еще в одном такая доля предусмотрена для депутатов верхнего уровня. Минимальная доля (5%) – тоже в пяти регионах.

3. Региональное избирательное законодательство, регулирующее выборы региональных парламентов ↑

В 2020 году выборы законодательных органов прошли в 11 регионах. Во всех этих регионах пройдут выборы и в 2025 году.

Во всех регионах сохранилось то же число депутатов и то же соотношение списочной и мажоритарной частей. Данные о числе мандатов, их соотношении, а также о методе распределения мандатов представлены в таблице 2.

Таблица 2. Основные параметры избирательной системы на выборах региональных парламентов

Таким образом, во всех регионах действует смешанная система, причем только в Костромской области преобладает мажоритарная часть, а в остальных сохраняется паритет обеих частей (в Магаданской области списочная часть больше мажоритарной на единицу, в остальных девяти регионах абсолютное равенство).

Похоже, что ситуация с соотношением мажоритарной и списочной частей стабилизируется. Несмотря на принятие в 2022 году закона, отменившего обязательное применение на региональных выборах пропорциональной системы, регионы не стали от этой системы отказываться. И в этом году, как и в 2024, ни один регион не сократил списочную часть. В 2023 году списочную часть сократили шесть регионов.

Заградительный барьер уже в течение длительного времени повсеместно составляет 5%. Устанавливать его выше запрещает федеральный закон, ниже не хотят законодатели.

В основном стабилизировалась и ситуация с методикой распределения мандатов. В 10 регионах изменений методики не произошло. Тем не менее, в Челябинской области тюменский метод был заменен на метод делителей Империали. Таким образом, наиболее простой и справедливый метод Хэйра-Нимейера (метод наибольших остатков) в этой кампании не используется ни в одном регионе . В семи регионах выбран тюменский метод , который заключается в том, что сначала каждому списку, допущенному к распределению мандатов, предоставляется один мандат, а затем оставшиеся мандаты распределяются по методу делителей Империали. Таким образом, этот метод гарантирует получение каждым списком, преодолевшим заградительный барьер, не менее одного мандата. При этом он часто (хотя и не всегда) дает преимущество партии-лидеру по сравнению с методом Хэйра-Нимейера.

В четырех регионах предпочли метод делителей Империали, который, как уже доказано, не может считаться методом пропорционального распределения мандатов – он дает явные преимущества партии-лидеру. Известно, что метод делителей Империали может приводить к тому, что партия, получившая более 5% голосов, не получает по результатам распределения ни одного мандата. Расчет показывает, что такое возможно при числе распределяемых мандатов менее 37. Иными словами, это касается всех четырех регионов. Во избежание нарушения требования Федерального закона, в законе этих регионов предусмотрена коррекция для ситуации, когда партия, преодолевшая заградительный барьер, не получает ни одного мандата. При этом используются три разных метода коррекции.

В законе Курганской области метод коррекции описан следующим образом: «Числа депутатских мандатов, причитающиеся спискам кандидатов, получившим в соответствии с пунктами 2 и 3 настоящей статьи наибольшее и последующие в порядке убывания числа мандатов (но более одного мандата), уменьшаются соответственно на один мандат. Если при этом два или более списка кандидатов получили равное число депутатских мандатов, то в первую очередь уменьшается число депутатских мандатов, полученных списком кандидатов, за который было подано меньшее число голосов избирателей. Указанное уменьшение числа мандатов производится до тех пор, пока число высвобождающихся мандатов не будет соответствовать количеству списков кандидатов, допущенных к распределению мандатов, но не получивших мандатов. Высвободившиеся мандаты по одному передаются спискам кандидатов, допущенным к участию в распределении депутатских мандатов, но не получившим депутатских мандатов» . Аналогичная норма, но в более кратком изложении, содержится в Избирательном кодексе Костромской области. Иными словами, списку, которому по методу Империали не досталось мандатов, передается мандат от партии-лидера, что в данном случае выглядит вполне справедливым.

В законе «О выборах и референдумах в Республике Коми» предусмотрено, что спискам, допущенным к распределению мандатов, но не получившим мандатов, «передается по 1 депутатскому мандату от списков кандидатов, получивших более 1 депутатского мандата, начиная со списка кандидатов, получившего меньшее число голосов избирателей» . Иными словами, в Коми поступили хитрее и явно более несправедливо. Если в Курганской и Костромской областях (как и во многих других регионах) в такой ситуации приходится жертвовать мандатом «Единой России», полученным с нарушением принципа пропорциональности, и распределение мандатов в результате становится более справедливым, то в Коми предполагают в этом случае пожертвовать мандатом партии, которой, скорее всего, достались лишь два мандата. В результате распределение еще больше отдалится от пропорционального.

Третий вариант коррекции предусмотрен в Челябинской области: «Если в результате применения методики пропорционального распределения депутатских мандатов… имеется (имеются) список кандидатов (списки кандидатов), допущенный (допущенные) к распределению депутатских мандатов, не получивший (не получившие) ни одного депутатского мандата, то… такому списку кандидатов (таким спискам кандидатов) передается один депутатский мандат (передаются по одному депутатскому мандату). Затем избирательная комиссия Челябинской области проводит распределение депутатских мандатов между списками кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов, предусмотренное частями 3–6 настоящей статьи, за вычетом мандата (мандатов), переданного (переданных) в соответствии с настоящей частью. Действия, предусмотренные настоящей частью, осуществляются до распределения не менее одного депутатского мандата каждому списку кандидатов, допущенному к распределению депутатских мандатов» . Иными словами, списки, не получившие ни одного мандата, получают по мандату, а затем между остальными списками мандаты распределяются заново по тому же методу.

В таблице 3 приведены данные о правилах формирования партийных списков. Минимальные и максимальные числа кандидатов в списке в таблице указаны не только те, которые прямо приведены в законе, но и те, которые вычисляются из норм закона.

Таблица 3. Разделение партийных списков на территориальные группы

В целом правила формирования партийных списков также изменились мало. Наиболее существенное изменение произошло в Челябинской области, небольшие изменения были внесены в Калужской и Новосибирской областях.

Как видно из таблицы, разбиение партийных списков на территориальные группы предусмотрено в 10 регионах из 11. Единственное исключение – Челябинская область, где ранее разбиение было, но оно отменено областным законом, принятым в марте 2025 года. И хотя мы не приветствуем внесение таких изменений за три месяца до начала избирательной кампании, в целом отказ от разбиения списка для Челябинской области может быть оценен положительно.

Нами неоднократно отмечалось, что разбиение списков на группы оправдано в больших и неоднородных регионах, а в небольших однородных регионах крайняя дробность списков имеет больше отрицательных, чем положительных качеств с точки зрения обеспечения интересов избирателей. Зачастую такая система делает распределение мандатов результатом стечения случайных факторов и откровенных манипуляций.

Необходимо отметить, что в большинстве регионов выбран наиболее жесткий его вариант: группы привязаны к конкретным одномандатным округам, и их запрещено объединять. Иными словами, списки должны разбиваться на большое число групп. Наш анализ показывает, что такие жесткие правила разбиения приводят к эффекту, противоположному тому, который декларируется: территориальное представительство искажается – одни территории получают избыток мандатов, другие же мандатов не получают. Увеличивается и чувствительность результатов выборов (то есть состава депутатского корпуса) к ошибкам при подсчете голосов и фальсификациям. В результате стимулируется не столько борьба кандидатов, сколько борьба административных ресурсов территорий. Именно поэтому эксперты неоднократно выступали за создание внутри списков небольшого числа крупных групп, границы которых включали бы разные муниципальные образования, что снижало бы роль манипуляций и риски неравномерной представленности территорий.

Исключениями из этой сверхжесткой схемы являются четыре региона. В Республике Коми закон разрешает объединять в одну группу территории двух граничащих между собой одномандатных округов, что позволяет партиям разбивать список на не столь большое число групп, но при этом группы могут охватывать всю территорию региона. Кроме того, партии могут самостоятельно выбирать пары округов, удобные для них. В Новосибирской области закон ранее тоже разрешал объединять в одну группу территории двух граничащих между собой одномандатных округов, теперь областные законодатели пошли дальше и разрешили объединять до пяти одномандатных округов.

В Белгородской области, где как по одномандатным округам, так и по партийным спискам избираются по 25 депутатов, для формирования групп территория области должна быть разделена на 12 частей, которые должны быть примерно равны по числу зарегистрированных избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10% (для того чтобы не разрезать муниципальные образования, отклонение может быть увеличено до 20%). В результате областной избирательной комиссии приходится один одномандатный округ разделять между двумя частями. Остальные части образуются из двух одномандатных округов.

В Костромской области, где число списочных мандатов еще перед прошлыми выборами было сокращено до 10, а число одномандатных округов увеличено до 25, решено разделить территорию на пять частей – по пять одномандатных округов в каждой. Здесь, как и в Белгородской области, схема жесткая: избирательное объединение вправе выбрать любые из частей, но не вправе объединять либо разъединять их.

Ранее редкостью были случаи, когда списки требовалось полностью разбить на территориальные группы – без общерегиональной части. В нынешней кампании такое требование принято в трех регионах: Костромской, Курганской области и Ямало-Ненецком АО (во всех трех такое решение было принято еще перед прошлыми выборами). Общерегиональная часть с одной стороны позволяет избраться лидеру регионального отделения партии, что важно для оппозиционных партий; с другой стороны она стимулирует технологию «паровозов». Однако там, где у «Единой России» нет явных «паровозов», у нее возникает соблазн установить правила, невыгодные оппозиции.

В описываемых законах предусмотрено минимальное число кандидатов в списке, либо такой минимум вытекает из минимального числа территориальных групп и минимального числа кандидатов в них. Стоит отметить, что в большинстве регионов минимальное число кандидатов в списке оказывается больше числа мандатов, распределяемых по единому округу (исключениями являются Костромская и Новосибирская области, где эти числа равны, и Белгородская область, где минимальное число кандидатов меньше). В наибольшей степени здесь отличились законодатели Рязанской области, заставившие партии включать в список в 2,3 раза больше кандидатов, чем распределяется мандатов. В реальности соотношение еще выше, поскольку серьезные партии стремятся разбить список на максимальное число групп, чтобы охватить все территории; таким образом, в 10 регионах им придется включать в список в три раза больше кандидатов, чем замещается мандатов . Такие жесткие нормы вынуждают партии включать в список большое число кандидатов, заведомо не имеющих шансов на избрание и потому не сильно заинтересованных в успехе на выборах; при этом существенно возрастает нагрузка на партию и ее аппарат (как организационная, так и финансовая). Можно сказать, что требования по выдвижению партиями чрезмерного числа кандидатов по сути являются одной из разновидностей финансово-организационного барьера.

Сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения партийного списка через ЕПГУ предусмотрен в девяти регионах. Исключения – Курганская область и Ямало-Ненецкий АО. В восьми регионах через ЕПГУ разрешено собирать до половины подписей, и только в Рязанской области – не более 25%.

4. Региональное избирательное законодательство, регулирующее выборы представительных органов региональных центров ↑

В 2020 году прямые выборы представительных органов проводились в 22 региональных центрах, и еще в двух выборы были косвенными – через представительные органы районов. В нынешнем году эти два города (Махачкала и Самара) вернулись к прямым выборам. Кроме того, добавился Ставрополь, где предыдущие выборы прошли в 2021 году (выборы в 2025 году – досрочные). Таким образом, в этот раз представительные органы избираются в 25 региональных центрах. Основные параметры избирательной системы в этих городах приведены в таблице 4.

Таблица 4. Основные параметры избирательной системы на выборах представительных органов региональных центров

В 2015 году прямые выборы представительных органов проводились в тех же 22 региональных центрах (плюс в Магасе), а в Махачкале и в Самаре они были и тогда косвенными. При этом в 2015 году (несмотря на принятие в 2013 году «закона Клишаса», отменившего обязательное использование в крупных муниципалитетах партийных списков) во всех 22 городах использовалась смешанная система. Однако в 2020 году ситуация изменилась, и на мажоритарную систему перешли восемь региональных центров. В нынешней кампании эта тенденция продолжилась: на мажоритарную систему перешел Сыктывкар, плюс Самара, вернувшаяся к прямым выборам, также предпочла мажоритарную систему. В то же время в Махачкале будет использоваться полностью пропорциональная система. Таким образом, выборы по смешанной системе пройдут в 14 региональных центрах (включая Ставрополь), по мажоритарной – в 10 и по пропорциональной – в одном. При этом только в четырех городах (Казань, Чебоксары, Оренбург и Тамбов) установлено равное или почти равное соотношение списочной и мажоритарной частей, а в остальных 10 региональных центрах мажоритарная часть преобладает (от двух третей в Ставрополе, Воронеже, Иванове и Смоленске до трех четвертей в Краснодаре и Ростове-на-Дону).

Следует отметить наметившуюся тенденцию по увеличению числа депутатов – ранее тенденция была противоположная. В этот раз численность депутатского корпуса увеличилась в трех региональных центрах: в Калуге на единицу, в Нижнем Новгороде — на четыре, в Ставрополе – на девять.

Во всех региональных центрах (не считая Махачкалы) в мажоритарной части используются одномандатные округа. Там, где используются партийные списки, заградительный барьер везде 5%. Выше не разрешает федеральный закон, ниже не хотят региональные законодатели.

Как видно из таблицы 4, в рассматриваемых городах предусмотрено применение трех разных методов распределения мандатов. Наиболее простой и справедливый метод Хэйра-Нимейера сохранился лишь в Казани. В восьми региональных центрах предусмотрен тюменский метод, а в шести – метод делителей Империали. При этом по сравнению с предыдущими выборами произошли две замены: в Чувашской Республике перешли от метода Империали к тюменскому методу, а в Оренбургской области – наоборот, от тюменского метода к методу Империали.

Как отмечалось в предыдущем подразделе, метод делителей Империали может приводить к тому, что партия, получившая более 5% голосов, не получает по результатам распределения ни одного мандата, и такая ситуация противоречит требованию Федерального закона. Поэтому законы соответствующих шести регионов предусматривают коррекцию для такой ситуации. При этом используются четыре разных метода коррекции.

В законах Удмуртской Республики и Ростовской области метод коррекции следующий. На один уменьшается число депутатских мандатов, полученных первым и последующими по числу голосов избирателей списками кандидатов, получившими более одного депутатского мандата — а освободившиеся мандаты передаются спискам кандидатов, допущенным к участию в распределении депутатских мандатов, но не получившим депутатских мандатов. Если два или более списка кандидатов получили равное число депутатских мандатов, то в первую очередь уменьшается число депутатских мандатов, полученных списком кандидатов, за который было подано меньшее число голосов избирателей. Это по сути коррекция за счет лидера, которую можно считать вполне справедливой, поскольку метод Империали дает лидеру явные преимущества.

В законе Ивановской области (в соответствии с изменениями, внесенными 2 июня 2025 года) подход противоположный: спискам кандидатов, допущенным к распределению мандатов и не получившим ни одного депутатского мандата, передается по одному депутатскому мандату от списков кандидатов, получивших более одного депутатского мандата, начиная со списка кандидатов, получившего меньшее число голосов избирателей. Иными словами, это коррекция за счет аутсайдера, которая может приводить к еще большему искажению пропорции при распределении мандатов.

Третий метод коррекции используется в законах Краснодарского и Ставропольского краев. В законе Краснодарского края он изложен длинно (чтобы его понять, нужно очень внимательно вчитываться): «В случае, если в результате распределения депутатских мандатов между муниципальными списками кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов, определенная согласно абзацу первому настоящей части избирательная квота будет больше, чем полученное частное у указанных одного или нескольких муниципальных списков кандидатов, то такому муниципальному списку кандидатов (таким муниципальным спискам кандидатов) распределяется один мандат (по одному мандату), а избирательная квота увеличивается путем перехода от меньшего частного (меньших частных) к большему частному из получившегося ряда убывающих частных на число мандатов, распределенных такому муниципальному списку кандидатов (таким муниципальным спискам кандидатов). При этом данная процедура проводится без учета частного муниципального списка кандидатов, получившего в результате распределения депутатских мандатов один депутатский мандат, который сохраняется за этим муниципальным списком кандидатов, а избирательная квота увеличивается для муниципальных списков кандидатов, имеющих большие частные, обеспечивающие по ее итогам муниципальному списку кандидатов распределение не менее одного депутатского мандата» .

В законе Ставропольского края этот же метод сформулирован более кратко и, пожалуй, более понятно: «Число депутатских мандатов, причитающихся спискам кандидатов, получившим в результате распределения депутатских мандатов в соответствии с частями 2–4 настоящей статьи более одного депутатского мандата, уменьшается соответственно не более чем на один депутатский мандат, начиная со списка кандидатов, имеющего наименьшее по величине значение частного во вспомогательном ряду списка кандидатов. Освободившиеся депутатские мандаты передаются последовательно по одному спискам кандидатов, допущенным к участию в распределении депутатских мандатов, но не получившим депутатских мандатов» .

Четвертый метод предложен в законе Оренбургской области. Здесь при наличии списков, не получивших мандатов, просто переходят на тюменский метод.

Разделение партийных списков на территориальные группы обязательно в 12 региональных центрах из 15, где применяется смешанная или пропорциональная система (см. таблицу 5), при этом во всех случаях разбиение навязано региональным законом. Только в Махачкале и Казани такого разбиения нет, а в Иванове партиям дано право решать, разбивать список или нет.

Таблица 5. Разделение партийных списков на территориальные группы

* В скобках – максимальное и минимальное число кандидатов, если список не разбивается на территориальные группы.

В предыдущем подразделе применительно к региональным выборам мы отмечали, что разбиение списков на группы оправдано в случае больших и неоднородных территорий, а в небольших однородных территориях крайняя дробность списков имеет больше отрицательных, чем положительных качеств с точки зрения обеспечения интересов избирателей. Соответственно на муниципальных выборах, а тем более в городских округах, где небольшие расстояния, компактное население и достаточно однородный электорат, разбиение списков на большое число групп имеет больше отрицательных, чем положительных качеств. В особенности отрицательные моменты могут проявляться при небольшом числе избирателей, когда на распределение мандатов могут оказывать влияние как фальсификации, так и иные факторы (подкуп, сознательный срыв явки на территории), в том числе случайные — таким фактором может быть даже коммунальная авария в одном из домов.

Однако региональные законодатели уже в течение длительного времени навязывают разбиение списков на выборах в городских округах. При этом нормы, касающиеся разделения списка на группы, на муниципальных выборах обычно столь же жесткие, как и на региональных, а иногда и более жесткие.

В период, когда списочная и мажоритарная части были повсеместно равны или примерно равны, преобладало правило, по которому территориальные группы привязывались к одномандатным округам. Иными словами, число групп соответствовало как числу одномандатных округов, так и числу мандатов, распределяемых по единому округу. Такой вариант мы не считаем оптимальным, но в нем по крайней мере была определенная логика. Теперь же, когда число списочных мандатов во многих городах стало значительно меньше числа одномандатных округов, привязка территориальных групп к одномандатным округам становится просто абсурдной. Тем не менее она сохранилась в Краснодаре, Воронеже, Иванове, Калуге и Орле.

В других регионах пошли по пути сокращения числа территориальных групп. В Смоленске группы должны объединять два одномандатных округа, в Ростове-на-Дону и Томске – три, в Ижевске – пять. Во всех этих случаях территории, соответствующие группам, определяются избирательной комиссией, организующей выборы.

В этих городах, как и в случаях жесткой привязки групп к одномандатным округам, партии могут разбивать свой список на меньшее число групп, чем число установленных территорий, но при этом не могут ни объединять установленные территории, ни разъединять их. Иными словами, если партия сокращает число групп в списке, ее группы не будут охватывать всю территорию города.

Исключений из этого правила на данных выборах только три – Чебоксары, Ставрополь и Тамбов. В Чебоксарах каждая территориальная группа должна соответствовать двум, трем, четырем или пяти граничащим между собой одномандатным избирательным округам, в Ставрополе – более одного. В законе Тамбовской области сказано: «Территориальные группы списка кандидатов должны охватывать всю территорию муниципального образования. Если число территориальных групп меньше числа частей территории муниципального образования, избирательное объединение вправе объединять по две граничащие между собой части территории муниципального образования, которым будут соответствовать территориальные группы кандидатов» (здесь территории соответствуют одномандатным округам).

В описываемых законах предусмотрено минимальное число кандидатов в списке, либо такой минимум вытекает из минимального числа территориальных групп и минимального числа кандидатов в них. Стоит отметить, что в 10 городах минимальное число кандидатов в списке оказывается больше числа мандатов, распределяемых по единому округу, а в Чебоксарах оно превышает число распределяемых мандатов более чем в вдвое. В реальности там, где жесткая привязка групп (как отмечалось выше, ее нет только в Чебоксарах, Ставрополе и Тамбове) отношение еще выше, поскольку серьезные партии стремятся охватить группами все территории. Такие жесткие нормы вынуждают партии включать в список большое число кандидатов, заведомо не имеющих шансов на избрание и потому не сильно заинтересованных в успехе на выборах; при этом существенно возрастает нагрузка на партию и ее аппарат (как организационная, так и финансовая).

Кандидат юридических наук А.Е.Любарев

[1] https://docs.google.com/document/d/1OIfYgUfno-JnmSc1p5BBu7Sdepfm42qVC2K7H2Ud08s/edit?usp=drivesdk